תמ"א  1 (תמ"א אחת)

תכנית מתאר ארצית לישראל

כינוס הנושאים בחטיבות

הנושאים הכלולים בתמ"אות הנושאיות לוקטו לחמש קבוצות: שלוש העוסקות בתשתיות, ושתיים בשטחים הפתוחים, על-פי הפירוט הבא:

 

חטיבת התשתיות:

  • קבוצת המשאבים - פרקי משק המים ומשק האנרגיה

  • קבוצת הקרקע - פרק הפסולת

  • קבוצת התחבורה - פרקי התחבורה היבשתית - דרכים ומסילות-ברזל.

בעתיד יצטרפו לחטיבות התשתיות פרקים נוספים, כגון טורבינות-רוח, מחצבות, תחבורה ימית ואוירית ועוד.

חטיבת השטחים הפתוחים:

  • קבוצת השטחים המוגנים - שטחים אשר זכו להגנה - שמורות-טבע, יערות וגנים-לאומיים.

  • קבוצת השטחים המערכתיים - מתווי נוף היוצרים את תבנית הארץ. נחלים וחופים (בשלב הנוכחי, חופי ים-תיכון בלבד בעתיד יצטרפו הימים האחרים).

הבחנה בין תכניות תשתית ותכניות שטחים פתוחים

תכניות לתשתית נבדלות מטבע הדברים מתכניות לשטחים פתוחים. כאן התווספה הבחנה שהיתה חיונית להסדרתן של שני סוגי התכניות הללו:

לשתי המערכות האמורות מופע שונה בשתי קבוצות תכניות:

  1. תכניות התשתיות - מאתרות שטח ושומרות אותו לתכלית היעודה. שטח זה נבחר בהיותו מקיים תכונות המכשירות אותו למילוי התפקיד. השטח או הרצועה שמורים לתכנון וחסומים בפני פעילות העלולה לסכל את הקמת התשתית. מצב זה יכול להמשך שנים רבות, והשטח עומד וממתין. במערכה השניה, מגובשות תכנית מפורטת להקמת התשתית. אפשר שהתכנית המפורטת תהיה רק על חלק מן השטח השמור, ואז עשויה יתרת השטח להשתחרר לצרכים אחרים.

  2. תכניות השטחים הפתוחים - גם כאן קובעת תכנית המתאר הארצית שטחים שמורים לתכנון - יער, שמורת-טבע, גן-לאומי, וכן מערכה שניה בדמות תכנית מפורטת ליער או לשמורה. אלא שכאן, התכנית המפורטת אינה אמורה לבחור מתוך השטח את שמורת-הטבע, ולייתר את שארית השטח. השטח נבחר לא בשל היותו מוכשר לקבל תכלית מסוימת, אלא בהיותו כולו ממלא אחר תכלית זו. שמורת-טבע נקבעת, בגלל ערכיו הסגוליים של השטח, והיא אינה זקוקה לתכנית מפורטת כדי למלא את יעודה. זאת בניגוד למתקן התפלה, שאי-אפשר להקימו ללא תכנית מפורטת.

 

הבדל זה יצר שני מבנים תכנוניים, הנבדלים ביחס לשטח השמור - שמירה כנגד אי-סיכול המטרה בתכניות התשתיות, לעומת שמירת הערכים בתכניות השטחים הפתוחים.

לכל תכנית נקבע אם כן מבנה ברור, וסיעוף זהה, המאפשר מעקב אחר סדר הדברים.

מבנה הירארכי של תכני תמ"א אחת: בחלוקה לחטיבות, קבוצות ופרקים

מבנה התכנית

תמ"א אחת בנוייה שני חלקים:

חלק ראשון - כללי ומשותף: מכל תכנית מתאר ארצית נאספו יסודות בעלי משמעות רחבה, וכוחם יפה לכל חלקי תמ"א אחת: עקרונות, הגדרות, והוראות המסדירות את ניהול ההליך התכנוני. הם יחולו על חלקי תמ''א אחת.

חלק שני - פרקים נושאיים:  כינוס הנושאים אשר היו פזורים בתכניות המתאר הארציות, ועריכתם כפרקים במתכונת חדשה. לכל פרק נקבעו מטרות, הגדרות והוראות, כולן ייחודיות ומותאמות לו.

מבנה כללי של תמ"א אחת: חלק ראשון - כללים. חלק שני - פרקים נושאיים - היגדים ייחודיים לכל פרק.

 

מבנה החלק הראשון (קומה עליונה, עקרונות וכללים)

בחלק הראשון נמצאים ''ליבת התמ"א'' ובה עקרונות תכנון, וסדרי תכנון העוסקים בנושאים מינהליים. כל היגדיה חלים על כל פרקי התמ"א.

 

מבנה החלק השני (קומה תחתונה, פרקים נושאיים)

הפרקים הנושאיים אורגנו במבנה אחיד, מתוך רצון להקל על ההתמצאות בתכנית ועל השוואה בין פרקים דומים. סדר הדברים שונה בפרקי שתי החטיבות כמתחייב מן ההבדלים ביניהן:

תכנון בר-קיימא

תפקידן של תכניות המתאר הארציות לשמור על האינטרס הציבורי, על משאבי הקרקע המצומצמים בארץ, למנוע חסימת חופי-ים, להגביל את תחומי הפיתוח על מנת לאפשר שטחי טבע וחקלאות, לקבוע מסדרונות אקולוגיים, להבטחת תנועה ורצף מיני צמחים ובעלי-חיים, לסמן את מקומם של מתקני מים, להסדיר את משק האנרגיה, אספקת הגז והחשמל, ועוד ועוד.

בארץ קטנה וצפופה ורבת-לחצים, קשה מאד לראות את התמונה המערכתית הכוללת, לאזן נכונה בין הצרכים השונים. התכנון הארצי אמור לתת מענה למורכבות זו. תמ"א אחת היא נדבך במסגרת המאמצים להשגת הרמוניה תכנונית, ראיה מערכתית הקושרת תחומים שונים, ומנסה לאזן בין מגמות מנוגדות.

תמ"א אחת היא תכנית בעלת פנים חברתיות - היא פונה לציבור הרחב משתי בחינות:

  1. שפתה בהירה, פשוטה וקולחת; היא מובנת לכל אדם.

  2. תפישתה כוללת והיא חובקת תחומים שונים ואורגת אותם למסכת אחת.  בכך היא מיוסדת על עקרונות פיתוח בר-קיימא, שעיקרו ראיה רחבה, איזון כולל, ומבט מרחיק-ראות.

מבחינה זו, תמ"א אחת היא מעין בריאה חדשה, רצון להשיג עולם טוב יותר, מאוזן, בר-קיימא, הרואה את טובת הכלל לדור הזה ולדורות הבאים.

 

אחרית דבר

תמה הכנת תמ"א אחת במתכונתה הנוכחית, ולא נשלמה. שש-עשרה תכניות מתאר ארציות כלולות בה, וכן 128 תכניות מתאר המהוות להן שינויים, ובסך הכל 144 תכניות מתאר ארציות, והן המרכזיות והחשובות. אך נותרו רבות המצפות לבוא בשעריה. מערך התכנון הארצי, אמור להיות מקשה אחת. המצב בו סדרת תכניות אחת התכנסה לתמ''א אחת, בנוייה וערוכה בדרך קצרה ובהירה, לצד אחרות, שנותרו בשפה הישנה אינו ראוי. על-כן, יש לקוות כי המהלך יימשך, וכל תכניות המתאר הארציות תגובשנה במתכונתה ובשפתה של תמ"א אחת.

תמ"א אחת הצליחה ליצור את האיזון המבוקש. כל משרדי הממשלה תמכו בה, והיא אושרה פה-אחד במועצה הארצית לתכנון ולבנייה. הממשלה בהחלטתה ביקשה להשלים את התכנית בתוך שנה. בפועל נמשכה העבודה שבע שנים, שנדרשו להשגת ההסכמות בין כל הגורמים, להתוות את שביל הזהב של התכנון הארצי, ולמצוא נתיב שהוא ראוי, מיטבי ונכון לצרכי הפיתוח והשימור במדינת ישראל.

אישור התכנית הוא סימן לבגרות ובשלות בשיח-התכנוני, הקשבה הדדית, דרכי גישור והשלמה בין מתחים - תמ"א אחת הוסיפה כשלושת רבעי מיליון דונם שטחי שמורות-טבע ויערות, מיכלולי חוף וגדות נחלים, בתמיכת משרדי השיכון, האנרגיה והתחבורה - גופי פיתוח מובהקים. במקביל נמתחו תשתיות לאורכה ולרחבה של הארץ, בתמיכת הירוקים הנוטים להסתייג מתכניות פיתוח. וכולם כאחד שמו לנגד עיניהם את צרכי המדינה בכללה, ולאו דווקא את התחום עליו הם אמונים.

הישגה העיקרי של התכנית אינו דווקא בפרקים הערוכים והסדורים. תמ"א אחת התנחלה לא רק על דפים וניירות, אלא גם ובעיקר - בתודעה. בשבע שנות עריכת התכנית נטלו חלק עשרות רבות של מתכננים, והם נחשפו לשפה, לדרך ולסגנונה החדש של התכנית. תכניות רבות הנהגות היום במוסדות התכנית, מאמצות את שפתה וסגנונה של תמ"א אחת. מחשבה בהירה וצלולה, שפה תמציתית וקצרה, שפת כללים ועקרונות הנמנעת מפרטים יגעים, כל אלו עשויים להקנות למערכת התכנון הישראלית פנים חדשות ורוח חדשה.

 

הערה: כל הציטוטים נלקחו מנוסחים שונים במהלך עריכת התמ"א. אין להסתמך עליהם, ויש לפנות אל הנוסח אשר אושר בידי הממשלה.

הרקע להכנת תמ"א אחת

תפקידן של תכניות המתאר הארציות לעצב את פניה של הארץ, לנווט בין לחצים ואינטרסים מנוגדים, למלא צרכי פיתוח תוך שמירת שטחים פתוחים ומשאבי טבע ולהתמודד עם סוגיות בתחומי סביבה, חברה וכלכלה.

תכנית מתאר ארצית - כח רב גלום בה, היא קובעת סדרי תכנון, מיקום יישובים ואופן הרחבתם, היא מתווה את רשת הדרכים הארצית ומסילות הברזל, תשתיות האנרגיה וקווי-המים, מיקום יערות, שמורות-טבע ומסדרונות אקולוגיים, את המותר והאסור בהם, ואת יחסיהם ההדדיים.

תכניות המתאר הארציות הן נושאיות, (לכל נושא - תכנית מתאר משלו: מים, חשמל, פסולת, מחצבות, יערות....) או אזוריות - נמל חיפה, (שדה-התעופה לד).

תכניות המתאר הארציות מחזיקות בנטל התכנון הארצי. הן עומדות מול מציאות מורכבת, דינאמית וסבוכה והן עושות זאת בהצלחה מרובה.  

ואולם, ברבות השנים התברר הצורך בהתחדשותן. עם הזמן, הלכו והצטברו תכניות רבות, ומערכת התכנון אשר היתה אמורה לגבש מדיניות תכנון ארצית, הפכה כבדה ומסורבלת, והתפזרה על פני נושאים שונים ברמת פירוט גבוהה.

כיום קיימות כ- 50 תכניות מתאר ארציות נושאיות, ועימן - כמה מאות שינויי-תכנית, אף הן תכניות מתאר ארציות, תקפות ובהליכי תכנון ואישור. כל תכנית עוסקת בנושא מסויים, ורבות התכניות העוסקות בפרטים ובפרטי-פרטים, או שהן מתמקדות באזורים מסויימים.

מצב זה יוצר מבוכה, חוסר בהירות וכפילות. מעטים המסוגלים למצוא את דרכם בין שפע התכניות, התיקונים והשינויים להן.

תכניות המתאר הארציות נערכו בטווח של כ-40 שנה. הן נכתבו ב"שפות תכנון" שונות. יש בהן חזרות, כפילויות, פרקים אשר הפכו ברבות השנים למיושנים ואשר אינם עונים אחר התנאים הנוכחיים, ופרטים שאין מקומם בתכנון הארצי.

יתר על כן, כל תכנית מתאר ארצית, נושאית או חלקית, אין לה אלא את עולמה בלבד, והיא משרתת היבט או אזור מסוים. עורכי התכניות הנושאיות נהגו בשעתו – ובדין – בדרך של הדגשה לנושא התכנית שהופקדה בידם, ואף העדפתה על פני נושאים אחרים.

לא לכך התכוון חוק התכנון והבנייה בדברו על תכנית המתאר הארצית, הקובע כי עליה לקבוע את תכנון שטח המדינה כולה (סעיף 49 לחוק התו"ב). משמעות הדבר - הבעת תפישת תכנון ארצית כוללת, וראייה מערכתית ומקיפה, המכוונת את מדרגי התכנון הבאים. בפועל התבצעו התכניות "חלקים חלקים לפי שטחים שונים של המדינה, או לפי העניינים שהם נושא התכנית" (שם, סעיף 50).

החלטת הממשלה

על רקע הדברים הללו סברה ממשלת-ישראל כי:

"לאור ריבוי תכניות המתאר הארציות (מעל ל-250) ומידת הפירוט בהן, שכבת התכנון הארצי נעדרת בהירות ושקיפות, כוללת סתירות פנימיות, קשה להתמצאות, משמשת כר נרחב לדיונים משפטיים, וגורמת לקושי באישור תכניות מפורטות למגורים, לתעסוקה, לתשתיות."

 

על-כן, הורתה הממשלה כי תכניות המתאר הארציות יאוחדו למסגרת אחת:

''להביא לאישור המועצה הארצית הוראה להכנת תכנית מתאר ארצית אחת, אשר תפשט ותאחד תכניות מתאר ארציות רבות (למעט תמ"א 35) ותשמש כלי עיקרי, פשוט ובהיר, להקצאת שטחים ורצועות לטובת שימושים ציבוריים עתידיים, כגון: שטחים פתוחים, דרכים ומסילות, מתקנים, קווי תשתיות ארציים ועוד''. (החלטה מס' 4434 מיום 18.3.2012)

 

ההחלטה נבעה גם נוכח ריבוי הלחצים ודרישות הפיתוח - בארץ קטנה, צפופה ובעלת קצבי פיתוח מואצים, קיימים אינטרסים מנוגדים המכוונים לכל פיסת קרקע, וכולם לגיטימיים: משרד השיכון דואג להבטחת שטחים לדיור, משרד התחבורה – לכבישים, הירוקים – לשמירת טבע. ראייתם חלקית, והתמונה הכוללת נעדרת. מכאן הקשיים לעת הכנת תכניות, הצורך לגשר בין שאיפות מנוגדות וליצור תמונה כוללת, אשר תקיף את כלל צרכי המשק. תמ''א אחת אמורה לסייע בהתווייתה של התמונה הכוללת.

האתגר

החלטת הממשלה מציבה הזדמנות ואתגר להחזיר את כוונת החוק המקורית, להציע תכנית מתאר ארצית אחת, המאגדת בקרבה את הנושאים השונים, לתכנית אחת שיש בה הרמוניה ושלמות.

המהלך האמור עשוי להצטמצם לכינוס תכניות, הבהרתן ואיחודן (מעין קומפילציה), אך טמונה בו הזדמנות לעיון מעמיק, הפרדת טפל מעיקר, וחיזוק העיקר – שיש לו משמעות ארצית.

כל תכנית מתאר ארצית נושאית מספרת סיפור משלה במערכת הארצית, וכולן כאחת - את סיפורו של התכנון הארצי. ניתן לספרו באריכות ובפירוט, אך ניתן גם לזהות ממנו "ליבה", שהיא תמציתו ותכליתו. האתגר אשר עמד בפני עורכי התכנית הינו לספר את סיפורן של תכניות המתאר הארציות, ולהעמיק חקור על מנת לברור מתוכן את "הליבה", הגלעין הפנימי שלה. ליבות אלו כונסו מחדש והן מרכיבות עתה את תמ"א אחת.

המועצה הארצית לתכנון ולבניה הטילה את מלאכת עריכת התכנית על מנהל התכנון במשרד הפנים (משנת 2014 במשרד האוצר). העבודה התבצעה בצוותי תכנון פנימיים במנהל התכנון, בהשתתפות רפרנטים ממשרדי ממשלה הנוגעים בדבר, הגופים הירוקים ורשויות הגז והמים.

תכניות הכלולות בתמ''א אחת

תמ"א אחת כוללת 16 תכניות מתאר ארציות, וכן 128 שינויים לתכניות אלה, המהוות כל אחת תכנית מתאר ארצית בפני עצמה. ובסך הכל כלולות בה 144 תכניות מתאר ארציות, ואלו הן: (מספר השינויים,  נרשם בסוגריים לצד כל תכנית).

  • תמ"א 3 דרכים (מספר השינויים - 28)

  • תמ"א 8 גנים לאומיים, שמורות טבע ושמורות נוף (מספר השינויים - 4)

  • תמ"א 10/ד/8 תחנות-כח עד 250 מגוואט

  • תמ"א 10/ד/10 מתקנים פוטו-וולטאיים (מספר השינויים - 1)

  • תמ"א 13 חוף הים-התיכון (מספר השינויים - 5)

  • תמ"א 4/16 פסולת מוצקה (מספר השינויים - 2)

  • תמ"א 22 יער וייעור (מספר השינויים - 7)

  • תמ"א 23/ 9 מסילות-ברזל (מספר השינויים - 79)

  • תמ"א 32/ 1 אתרי גפ"מ

  • תמ"א 34 משק המים - ביוב

  • תמ"א 34/ב/2/2 אתרים להתפלת מי-ים

  • תמ"א 34/ב/3 נחלים וניקוז

  • תמ"א 34/ב/4 איגום מים עיליים, החדרה, העשרה והגנה על מי-התהום

  • תמ"א 34/ב/5 מערכות הפקה והולכה של מים

  • תמ"א 34/ב/6 היתרי בניה לקווים ולמתקנים למי-מערכת

  • תמ"א 37 גז טבעי (מספר השינויים - 2)

 

עם אישורה של תמ''א אחת, בטלות תכניות אלו.

 

תמ"א אחת כוללת (עד כה) עשרה נושאים המופיעים כפרקים נפרדים. ואלו הם:

מים, תחנות-כח קטנות, מתקנים פוטו-וולטאים, גז טבעי, פסולת, דרכים, מסילות-ברזל, שטחים מוגנים (שמורות-טבע, גנים-לאומיים, יערות), נחלים, חופים (ים-תיכון).

תכולת התכנית

חטיבות התכנון והחלוקה לפרקים

התכנון המתארי עוסק בפיתוח לצד שימור. שניהם מקבלים ביטוי בתכנון הארצי בתכניות העוסקות בתשתיות ותכניות העוסקות בשטחים פתוחים. בהתאם לכך, מורכבת תמ"א אחת משתי חטיבות:

חטיבת תשתיות מסדירה מערכות מים, אנרגיה, פסולת, דרכים, באמצעות שמירת שטחים לתכליות אלה ומתן הוראות להקמתן.

חטיבת שטחים פתוחים מסדירה דרכי-שמירה וטיפוח שמורות-טבע, גנים-לאומיים, יערות, נחלים וחופים, ןקובעת הוראות להגנה ולטיפוח ערכיהם ולחשיפתם לציבור.

הבדל עקרוני: בחטיבת התשתיות נשמר השטח כמצע להקמת תשתית, כאמצעי לתכלית היעודה (אשר תתממש לעת הקמתה). בחטיבת השטחים הפתוחים השטח אינו אמצעי. הוא עצמו התכלית היעודה (המתקיימת בהווה). השטחים שמורים עקב סגולותיהם המיוחדות. ממלאים את תפקידם בטבעם הקיים, ואינם נדרשים לתכנית מפורטת. זו תידרש רק לעת הצורך בדיוק גבולות, פעולות אחזקה, שיקום, נטיעה, הנגשה וכו'.

פרקי התכנית

פרסומים ומאמרים

**דו"ח ביניים שהוגש למועצה הארצית באוגוסט 2014

**הנוסח אשר הועבר על ידי המועצה הארצית לתכנון ובנייה להערות הועדות המחוזיות בשנת 2016. נוסח זה אינו מעודכן.

+972 26710841

רחוב שמעון 7,

ירושלים,

ישראל

כל הזכויות שמורות, מוטי קפלן מתכננים בע"מ ©

עיצוב האתר - נדב הורביץ